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校园“毒跑道”、乡村“夺命校车”背后的标准与上海这部法有关

世事沧桑,惨痛教训孕育着规则契机

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数年前,多地发生的校园“毒跑道”事件,仍然令人心有余悸:学生从操场运动回来后,胸闷、虚脱、打喷嚏,甚至出现气管炎、肺气肿、哮喘等严重病症……

 

查究下来,原来是施工方不但使用了废弃电缆的劣质黑皮,而且在搅拌原料时,加入了一种叫增塑剂(即塑化剂)的物质,以更方便铺设,味道刺鼻并且有一定的毒性,其中一些成分属于公安部门管制使用的……

 

施工方被揪出问责,他们还相当委屈:没有人告诉我们,铺设塑胶跑道该用什么材料,可不可以用增塑剂啊?

 

同样令人揪心的是乡村的“夺命校车”。乡土人家,枕水而居,坎烟袅袅。儿童在,教育在,未来的希望就在。

 

然而,劣质校车却戕害了乡村的梦想。农村往往把报废车、拼装车、微型面包车、两轮摩托车、三轮农用车、拖拉机等作为校车,甚至是核载9人的车辆,塞进了30多人……各地校车事故,花朵调零的事件,不时见诸报端……

 

为什么不立法,强制规定校园跑道、校车安全的标准?

 

稍微上些年纪的,都不会忘记,那个年代的雨伞都是带着金属尖头的,商场、剧院等人多拥挤之处,不时发生伤人事件,甚至还会发生雷击事故,因为雷电最喜欢找最高点,当行人撑着尖头雨伞走在没有遮挡物的地方时,雨伞的尖头就是最高点……

 

为什么不制定法律,禁止生产带金属尖头的雨伞?

 

另外,地铁族都有感受:上下班高峰时,背包乘客所占的空间特别大,腾挪转动之时,自己既不方便,其他乘客也很受影响。如果他们能够把包卸下来,拎着放在自己的脚边,既予人空间,又方便了自己,同时财物也更为安全,岂不更好?

 

同样地,为什么不制定法律,要求乘客在地铁高峰时段,将背包卸下置于脚边?

 

凡此种种,直指一个根本命题:世事沧桑,教训惨痛,如何通过规则之治,抚平伤痛,让社会更加美好?

 

有人会说,遇事找法,我们要制定法律来解决这些问题。此话当然不错,但只对了一半,其原因在于:

 

其一,法律的制定,程序繁冗,耗费时日,往往无法回应当下急需。例如,校园毒跑道事件曝光、夺命校车舆情产生之后,急需对民众做出回应。

 

其二,法律往往针对的是系统性、全局性较强的社会经济事项,立法资源宝贵,举凡塑胶跑道、校车规格、雨伞尖头、地铁背包等等,过于细碎,无法专门为其制定单行法。

 

其三,法律具有强制拘束力,必须一体执行,而一些社会治理事项,例如,地铁乘客背包如何处理等,却只能是倡导性规范,不宜设定为强制性要求。

 

标准,有效地填补了立法的空白。标准制定程序简便,出台迅速,形式灵活,既可强制,又能倡导……

 

例如,针对“夺命校车”,国家迅速出台《专用小学生校车安全技术条件》,成为我国首部强制性国家标准,已于2010年7月1日正式实施。

 

再如,针对“校园毒跑道”,上海于2016年6月由行业协会牵头发布了校园塑胶跑道团体标准,并为市场广泛采用。这样,小作坊用废旧电缆外皮加工制作黑颗粒、有着刺鼻气味的塑胶跑道,无法获得验收通过了……

 

 

上海的地方立法,既是对国家大法的细化落实,又是适应本地需求的个性创制

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《中华人民共和国标准化法》经大幅修葺,已于2018年1月1日起实施,将标准体系精简为国家标准、行业标准、地方标准、团体标准、企业标准等五大类,建立了政府主导制定的标准与市场自主制定的标准协同发展、协调配套的新型标准体系,具体可参见以下图谱:

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上位法改了,2001年制定的《上海市标准化条例》当然也必须相应修订,以细化落实国家大法的要求。而且,更为重要的是,一方水土养一方人,上海是超大型城市,人口高度集聚,经济社会发展与城市安全能极的要求极高。

 

举一个通俗的例子,同样是台风天气,户外广告牌倒下砸死砸伤行人的概率,上海远比西部边陲城市高。故而,上海习近平总书记明确要求上海这种超大城市,管理应该像绣花一样精细。”

 

上海市委、市政府《关于加强本市城市管理精细化工作实施意见》也要求,加快建立健全城市管理标准体系,用精细标准推动精细管理。据统计,上海市地方标准总数近1000项,每年制修订约100项,多项地方标准上升为国家标准,在全国范围内复制推广。

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然而,法治落后于改革,已成常态。我们看到,老《条例》所确立的标准体系、管理体制和运行机制已相当滞后,比如标准范围过窄,主要集中在工业产品、工程建设等领域,难以覆盖现代服务业,社会管理和公共服务等领域。

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标准的市场供给不足,缺少团体标准的有关规定,尤其是在节能降耗、信息化与工业化融合、电子商务等领域,标准供给仍有较大缺口,制度短板相当明显。

 

另外,上海作为创新发展的先行者,在标准化试点示范、区域合作等方面积累了诸多有益经验。例如,为推动长三角地区高质量一体化发展,建立了苏浙皖沪长三角标准化合作机制,发布实施《会议经营与服务规范》《采摘体验基地旅游服务规范》等多项区域标准,凡此种种,也应当通过地方立法来固化改革成果。

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《上海市标准化条例》已于2019年7月25日修订通过,自2019年10月1日起施行。

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因地制宜,创设了“机构标准”和“小标准”

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根据我国《标准化法》,政府主导制定的标准,分为国家标准、行业标准和地方标准。所谓地方标准,是指由省级地方政府制定的,属于推荐性标准。在上海,就是由上海市政府制定的标准。

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问题在于,上海有十六个区,经济社会发展存在诸多差异,是否允许各区自行制定地方标准?或者不叫“标准”,叫“技术文件”,是否可行?

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例如,浦东新区(自贸试验区)等部分区开展了地方标准化指导性技术文件试点工作,近30项标准化指导性技术文件在公共管理、公共安全和公共服务等领域发挥着重要作用。

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各区制定标准化指导性技术文件,确有现实需求。

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举例来说,2016年11月,李克强总理在上海自贸试验区实地考察期间,对创新政府监管机制、提升事中事后监管效能作出重要指示,要求政府监管在创新方式、科学有效上下功夫。

 

2017年初,浦东新区进一步探索形成了以“六个双”为核心的政府综合监管机制,即双告知、双反馈、双跟踪、双随机、双评估、双公示,并于2018年6月发布了《浦东新区“六个双”政府综合监管实施办法(暂行)》,如果浦东以此为基础,形成了一套政府监管标准,是否可行?

 

再比如说,黄浦、徐汇等中心城区,地铁纵横,人流如织。如果这两个区率先出台《地铁文明乘坐规范》,倡导乘客在地铁高峰时段,将背包卸下置于脚边,是否可以?

 

无论是浦东还是黄浦、徐汇,它们都不属于省级政府,它们制定的标准,是否可以入法,如果可以,如何入法?

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对此,《上海市标准化条例》做出的制度安排,既灵活务实,又闪现着智慧的光芒。

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该条例第十二条规定:对暂不具备制定地方标准条件,又需要统一技术要求的,市有关行政管理部门、区人民政府根据经济社会发展的需要,可以参照地方标准制定程序,制定地方标准化指导性技术文件。地方标准化指导性技术文件应当报市标准化行政主管部门备案。

 

地方标准化指导性技术文件的内容不得涉及公民、法人或者其他组织的权利义务。

 

地方标准化指导性技术文件的有效期最长不超过三年。对具备制定地方标准条件的,应当及时制定地方标准。

 

概括起来就三点:一是可以做,二是要备案,三是存活三年,四是可以及时转化为地方标准,甚至日后可能被国家标准所采纳。正因为如此,这些地方标准化指导性技术文件,又俗称“小标准”。从“小标准”到地方标准,再到国家标准,这是一个成长的过程。

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同样的故事,发生在机构标准方面。根据我国《标准化法》,市场自主制定的标准,分为团体标准与企业标准,都是推荐性标准。前者是指由学会、协会等社会团体制定的标准,后者则指由企业或者企业联合制定的标准。

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这里的问题在于,如果上海的医院想制定医疗流程标准,或者上海的高校想制定教学科研的程序标准,供相关主体选择遵循,算不算标准?

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举一个例子:上海某医院曾经发生医闹事件,引发了举国关注。该医院吸取教训,根据多年累积的大数据分析,做出一套应对医闹的流程,包括如何区分医闹与患者的正常躁动行为、医闹发生之后如何寻求医院内部救济、医院内部救济不力后如何寻求公安协助、事件处理完毕后如何将医闹者列入失信名单联动惩戒……

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这套流程规范,是否能够被认为是一种“标准”?能否经卫生健康部门报标准化管理部门备案?显然,医疗机构与学校都属于事业单位,这些规范并不属于“企业标准”,但如果认为这不是标准,无疑并不妥当。

 

在上海,众多的学校、医院等事业单位,通过服务标准化、技术规范标准化等方式,大量地参与到标准化工作之中。这些创新实践,当然应当在“标准”范畴里拥有一席之地。

 

正因为如此,《上海市标准化条例》规定,企业、社会团体之外的教育、科研机构等单位制定本单位产品、服务、管理标准的,可以参照企业标准的有关规定执行。也就是说,上海在“企业标准”之外,创设了“机构标准”,这里的机构,包含了医院、高校、科研院所等事业单位。

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于是,在上海,标准的谱系如下(特别应关注的是,地方标准派生出了小标准,企业标准派生出了机构标准)。

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上海标准,标准中的王牌,手机中的战斗机

 

此次立法的一个重大突破,是创设了“上海标准”标识制度。或许有人不解,从属地角度而言,凡是在上海制定的地方标准、团体标准、企业标准,都应当是“上海的标准”,为什么还要单独创设“上海标准”?

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作为对这一问题的回应,打一个比方,“上海的标准”与“上海标准”的关系,相当于“上海的青年”与“上海杰出青年(简称上海青年)”的关系!上海标准,标准中的王牌,手机中的战斗机!

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法律要面对的是,由谁来评定“上海标准”,政府还是市场?为了避免政府信用背书,强化市场的资源配置与信号传递功能,作为立法者,我们选择将权力交给市场,引入了自愿申请与第三方评价的制度。

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《上海市标准化条例》第二十五条规定,本市推行“上海标准”标识制度。本市制定的地方标准、团体标准、企业标准,经自愿申请和第三方机构评价,符合国内领先、国际先进要求的,可以在标准文本上使用“上海标准”标识。“上海标准”评价的技术规范,由市标准化行政主管部门指导第三方机构制定。

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假以时日,“上海标准”将成为重要的“上海品牌”,为上海的高质量发展助力!

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为推动标准实施,保证制度落实落地,《标准化条例》还规定了以下制度:

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一是推行自我声明公开制度。社会团体、企业应当向社会承诺其公开的标准符合法律、法规、规章和强制性标准的要求,符合国家和本市有关产业政策规定,并对公开信息的合法性、真实性负责。以承诺的方式创造了约定义务,还可发挥社会监督的作用。

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二是促进地方标准落地。地方标准代表着政府提升特定领域产品或服务质量的导向,组织起草地方标准的部门,应当采取配套措施推进地方标准的实施落地。

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三是建立标准动态更新机制。对标准实行动态跟踪管理,开展定期评估审查、更新发布,明确地方标准的复审周期一般不超过三年,团体标准、企业标准的复审周期一般不超过五年。

 

四是加强对团体标准和企业标准的监管。明确由市、区标准化管理部门开展事中事后监管,并可以通过发送警示函、约谈等方式督促整改。

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五是优化标准服务。市标准化管理部门每年以白皮书的形式发布本市标准化工作有关情况。运用互联网、人工智能等信息化手段,持续优化标准化政务服务办事流程,提供便利的标准文献信息查询等公共服务。

 

罗培新? ?上海市司法局

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